مصادر القانون الاداري

مصادر القانون الاداري
مقدمة:
تتمثل مصادر القانون الإداري في مصادر القواعد القانونية بصفة عامة أي أنها نفس مصادر فروع القانون الأخرى، إلا أن الطبيعة المختلفة و المتميزة لقواعد القانون الإداري قد أعطت أهمية لبعض المصادر دون البعض الأخر أي أن مصادر القانون الإداري وإنما كانت نفس مصادر فروع القانون ، فان دور كل مصدر منها يختلف بالنسبة للقانون الإداري .
كما انه يتميز أيضا ببعض الخصائص التي تميزه عن القوانين الأخرى.
فما هي إذن هذه المصادر و الخصائص؟ وبطرحنا الإشكالية التالية ارتأينا إلى أن نقسم الموضوع إلى مبحثين مصادر القانون الإداري في مبحث أول و خصائص القانون الإداري في مبحث ثاني و بالتالي كل منهما إلى مطلبين ثم فروع .
وفيما يلي نعرض لهذه المصادر و الخصائص وبشيء من التفصيل
المبحث الأول: مصادر القانون الإداري
المطلب الأول: المصادر الرسمية للقانون الإداري
الفرع الأول: التشريع
يقصد بالتشريع كمصدر للقانون الإداري مجموعة القواعد القانونية المكتوبة الصادرة من السلطة المختصة في الدولة ، وقد تكون هذه السلطة سلطة تأسيسية فيكون التشريع دستورياً، أما إذا كانت السلطة تشريعية فيكون التشريع عادياً ويطلق عليه اصطلاح القانون ، وأخيراً إذا كانت هذه السلطة تنفيذية فإننا نكون أمام ما يمكن تسميته بالتشريعات الفرعية أو اللوائح ، ويتميز التشريع عن غير من المصادر الأخرى بوضوحه وتحديده وسهولة تعديله
أولا : الدستور
تعد التشريعات الدستورية المصدر الأساسي والرسمي للقانون الإداري ، وتقع التشريعات الدستورية في قمة الهرم القانوني ، وتسمو على القواعد القانونية الأخرى جميعاً ، فهي تحدد شكل الدولة ونظام الحكم فيها وعلاقتها بالمواطنين ، وتتضمن التشريعات الدستورية بعض الموضوعات المتعلقة بالقانون الإداري ، كتنظيم الجهاز الإداري في الدولة ونشاطه وحقوق الأفراد وحرياتهم
ويتوجب على الإدارة بوصفها جهاز السلطة التنفيذية أن تلتزم بالمبادئ التي جاء بها الدستور ولا يحق لها مخالفتها وإلا عدت أعمالها مخالفة لمبدأ المشروعية مما يعرضها للإلغاء والتعويض عما تسببه من أضرار.
والقواعد الدستورية يقصد بها مجموعة القواعد المكتوبة في وثيقة أو عدة وثائق دستورية فحسب فمن الممكن أن تكون تلك القواعد غير مكتوبة في ظل دستور عرفي يتمتع بسمو القواعد الدستورية المكتوبة ذاتها
ثانيا: المعاهدات
هي التي يصادق عليها رئيس الجمهورية و هي تسمو على القانون كمعاهدة حقوق الإنسان و هي معاهدة تهدف للمساواة و الحرية.
ثالثا: التشريع العادي
يأتي التشريع العادي أو القانون بالمرتبة الثانية بعد الدستور ، من حيث التدرج التشريعي باعتباره صادراً من الهيئة التشريعية المعبرة عن الإرادة العامة و يلعب القانون في معناه الضيق دورا هاما في تنظيم أحكام الإدارة العامة في جانبها العضوي و الموضوعي فالجريدة الرسمية الجزائرية تفرز باستمرار تشريعات و قوانين تتعلق بالنظام الإداري الجزائري وأصبح قانون الإدارة العامة الجزائرية غنيا بالقواعد القانونية الناظمة للنشاط الإداري و الإدارة العامة و المنازعات الإدارية.¹


رابعا : القرارات الإدارية التنظيمية
يطلق على القواعد القانونية التي تصدرها السلطة التنفيذية التشريع الفرعي ، وتسمى في مصر اللوائح الإدارية ، وهي قواعد عامة مجردة واجبة الاحترام تلي التشريع العادي في مرتبتها في سلم التدرج القانوني , وتخضع لرقابة القضاء الإداري على أعمال الإدارة باعتبارها قرارات إدارية يجب أن تكون متفقة مع القانون.³
/1 اللوائح التنفيذية
تصدر الوزارات بصفتها الهيئة لتنفيذية في الدولة اللوائح التنفيذية المتعلقة بتنفيذ القوانين الصادرة عن السلطة التشريعية لتوضيح ما يكتنفها من غموض وتسهيل تطبيقها.
/2 اللوائح التنظيمية
تمارس الإدارة أيضاً اختصاص إصدار اللوائح التنظيمية التي تتعدى تنفيذ القوانين إلى تنظيم بعض الأمور التي يتطرق إليها القانون فتقترب وظيفتها من التشريع , ومن ذلك قيامها بما يتعلق بتنظيم الجهات الإدارية ونظام العمل بها وشؤونها الإدارية والمالية , وهو من صميم عملا الوزارة بصفتها المختصة بتنظيم الجهاز الإداري في الدولة.
3/ اللوائح الضبطية أو البوليسية
تختص الهيئة التنفيذية بإصدار لوائح الضبط الإداري المتعلقة بالمحافظة على الأمن العام والصحة العامة والسكنية العامة من ذلك اللوائح الخاصة بمكافحة الضوضاء أو غلق المحال المضرة بالصحة العامة .¹
الفرع الثاني : العرف الإداري
أولا : تعريفه
العرف الإداري هو مجموعة القواعد التي درجت الإدارة على إتباعها في أداء وظيفتها في مجال معين من نشاطها وتستمر فتصبح ملزمة لها ، وتعد مخالفتها مخالفة للمشروعية وتؤدي إلى أبطال تصرفاتها بالطرق المقررة قانوناً .
ويأتي العرف الإداري في مرتبة أدني من مرتبة القواعد القانونية المكتوبة مما يستلزم إلا يخالف نصاً من نصوص القانون فهو مصدر تكميلي للقانون يفسر ويكمل ما نقص منه ولكي يصبح سلوك الإدارة عرفاً إدارياً و مصدراً من مصادر القانون الإداري ،
ثانيا : أركانه
يجب أن يتوافر فيه ركنان : ركن مادي و ركن معنوي.
الركن المادي :
ويتمثل الركن المادي باعتياد جهة الإدارة على إتباع سلوك معين في نشاط معين وقد يكون هذا الاعتياد ايجابياً يظهر في صورة القيام بعمل ، كما يمكن أن يكون سلبياً في صورة الامتناع عن القيام بعمل ما ،على أن يكون هذا العمل أو الامتناع بشكل ثابت ومستقر ويتكرر في الحالات المماثلة بشرط أن يمضى الزمن الكافي لاستقراره ، وتقدير ما إذا كانت هذه المدة كافيه لوجود العرف من عدمه أمر مرجعه إلى القضاء .
الركن المعنوي :
أما الركن المعنوي فهو اعتقاد الإدارة والأفراد بإلزامية القاعدة المتبعة وضرورة احترامها وعدم مخالفتها واعتبار ذلك مخالفة قانونية تتطلب الجزاء ، وبهذا المعنى تكون القرارات الإدارية التي تصدر مخالفة للعرف الإداري غير مشروعة وعرضه للإلغاء إذا طعن في مشروعيتها أمام القضاء . إلى جانب ذلك يجب أن يكون العرف الإداري عاماً تطبقه الإدارة بشكل منتظم ومستمر بلا انقطاع في جميع الحالات المماثلة وان يكون مشروعاً وغير مخالف لنص قانوني أو لائحي .
ومن الجدير بالذكر أن التزام الإدارة باحترام العرف لا يحرمها من أمكان تعديله أو تغييره نهائياً إذا اقتضت² ذلك المصلحة العامة فالإدارة تملك تنظيم القاعدة التي يحكمها العرف بيد أن قيام العرف الجديد يتطلب توفر الركنين السابقين فلا يتكون بمجرد مخالفة الإدارة للعرف المطبق أما إذا خالفت الإدارة العرف في حالة فردية خاصة دون أن تستهدف تعديله أو تغييره بدافع المصلحة العامة فإن قرارها أو إجراءها المخالف للعرف يكون باطلاً لمخالفته مبدأ المشروعية

ومع ذلك فأن دور العرف كمصدر رسمي للقانون الإداري أقل أهمية من المصادر الرسمية أخرى لصعوبة الاستدلال على القاعدة العرفية من جهة , ولأن الإدارة في الغالب تلجأ إلى اللوائح كوسيلة لتنظيم نشاطها الإداري من جهة أخرى.
ثالثا:القيمة القانونية للعرف
أما درجة القوة القانونية الملزمة للعرف الإداري و مرتبته في هرم تدرج قواعد النظام القانوني في الدولة.فان العرف الإداري يحتل المرتبة التي تلي التشريع مباشرة.
فالعرف الإداري اقل قوة و درجة من التشريع العادي وعلية مباشرة في سلم تدرج قواعد النظام القانوني .وينجم عن دالك اثر هام هو يجب أن لا يخالف العرف الإداري نصوص و قواعد التشريع العادي ويمكن إلغاء العرف الإداري بواسطة قواعد قانونية تشريعية .وكدى يجوز للتشريع مخالفة العرف الإداري مادام التشريع العادي أسمى و أقوى قيمة قانونية من العرف الإداري .¹
الفرع الثالث : المبادئ العامة للقانون
اولا : تعريفها
تعد المبادئ العامة للقانون مصدراً مهماً من مصادر القانون الإداري ويقصد بالمبادئ العامة للقانون تلك المبادئ التي لا تستند إلى نص مكتوب ، وإنما يكون مصدرها القضاء وهي تختلف عن المبادئ القانونية التي يكون مصدرها التشريع.
وقد لجأ القضاء الإداري إلى المبادئ العامة للقانون للفصل في العديد من المنازعات الإدارية لعدم تقنين قواعد القانون الإداري
وتستمد أغلب هذه المبادئ من الطبيعة المتميزة للحياة الإدارية , كمبدأ دوام استمرار سير المرافق العامة بانتظام واطراد ، والمساواة بين المنتفعين بخدمات المرافق العامة ، ونظرية الظروف الاستثنائية , أو تستمد في فكرة العدل والمنطق والتي بمقتضاها مارس القضاء الإداري رقابته على الوجود المادي للوقائع وصحة التكييف القانوني لها وضرورة التناسب بين جسامة الذنب الإداري والعقوبة المقررة لها.
ثانيا: القيمة القانونية لها
تتمتع المبادئ العامة للقانون بالطبيعة و القوة القانونية فهي مصدر منشأ للآثار القانونية أي أنها تنشئ و تخلق الحقوق و الالتزامات و المراكز القانونية وتعدلها و تلغيها .و بعبارة موجزة و دالة إن المبادئ العامة للقانون تعتبر مصدرا من مصادر القواعد القانونية بصفة عامة .و مصدر لمبدأ الشرعية و القانون الإداري بصفة خاصة وهادا ما يتفق عليه كل من الفقه و القضاء فالمبادئ العامة للقانون قواعد قانونية عامة و مجردة وملزمة و غير مكتوبة.²
المطلب الثاني: المصادر التفسيرية للقانون الإداري
الفرع الأول : القضاء
الأصل في وظيفة القاضي تطبيق القوانين والفصل في المنازعات المعروضة أمامه ، وهو ملزم قانوناً بالفصل في المنازعة الداخلة في اختصاصه وإلا اعتبر منكراً للعدالة ، لذلك رسم المشرع للقاضي الأسلوب الذي يسلكه لفض المنازعة إذا لم يجد في القواعد القانونية حلا ًللمنازعة وعلى ذلك لا يعد القضاء مصدراً رسمياً للقانون لدوره المتعلق بتطبيق النصوص التشريعية وتفسيرها وإزالة غموضها وإزالة التعارض المحتمل بينها ، ولا يتعدى القاضي هذا الأمر ليصل إلى حد خلق قواعد قانونية خارج نصوص التشريع إلا أن الطبيعة الخاصة لقواعد القانون الإداري من حيث عدم تقنينه وظروف نشأته وتعدد مجالات نشاطه ، أدى إلى أن يتجاوز القضاء الإداري دور القضاء العادي ليتماشى مع متطلبات الحياة الإدارية فيعمد إلى خلق مبادئ وأحكام القانون الإداري ،
فيصبح القضاء مصدر رسمي للقانون الإداري بل من أهم مصادرها الرسمية ، ويتعدى دوره التشريع في كثير من الأحيان .
وتتميز أحكام القضاء الإداري بعدم خضوعها للقانون المدني ، فالقاضي الإداري إذا لم يجد في المبادئ القانونية القائمة نصاً ينطبق على النزاع المعروض عليه يتولى بنفسه إنشاء القواعد اللازمة لذلك دون أن يكون مقيداً بقواعد القانون المدني .
ومن جانب آخر أن أحكام القضاء العادي ذات حجية نسبية تقتصر على أطراف النزاع وموضوعه ولهذا تحدد قيمتها بوصفها مصدراً تفسيراً على النقيض من أحكام القضاء الإداري التي تتميز بكونها حجة على الكافة .
وفي ذلك يتبين أن للقضاء دوراً إنشائياً كبيراً في مجال القانون الإداري ومن ثم فهو يشكل مصدراً رئيسياً من مصادر المشروعية.¹
الفرع الثاني: الفقه
يقصد بالفقه تلك القواعد التي يستنبطها الفقهاء بالدراسة و البحث . ولا يعتبر الفقه من المصادر الرسمية للقانون أو الملزمة لأحد ومع دالك فان لقواعده أثرا كبيرا علي كل من القاضي في إظهاره لحكم القانون في المنازعات حين يعوزه النص أو يلتبس عليه.
و المشرع عند إصداره للتشريعات الجديدة .و يرجع هدا الثر إلى ما تتمتع به القواعد الفقهية من قيمة ذاتية وإقناع منطقي يرجع إلى قيامها على أسس مدروسة اد يقوم الفقه بدراسة القواعد القانونية و تفسيرها .ورد فرعياتها الى أصولها. وإظهار ما بها من غموض و عيوب مع اقتراح الحلول و المقارنة بقوانين الدول الأخرى و التعليق على أحكام القضاء في الفصل في المنازعات .
وتزداد أهمية الفقه في مجال القانون الإداري نظرا لحداثته بالنسبة لفروع القانون الأخرى وعدم تقنينه حتى الآن في مجموعة متكاملة و عجز تشريعاته عن تغطية كافة موضوعاته وقد لعب الفقه في فرنسا ومصر دورا كبيرا في مساعدة القاضي الإداري على استنباط القواعد المناسبة لحكم المنازعات الإدارية في المجالات الشاغرة من النصوص وبناء مبادئ و نظريات القانون الإداري المتعددة

المبحث الثاني: خصائص القانون الإداري
المطلب الأول : خصائصه من حيث الشكلية
الفرع الأول : قانون حديث النشأة
إن القانون الإداري في مفهومه الضيق هو حديث النشأة كنظرية قانونية لها أصولها و أسسها و نطاقها.فادا كانت أسس و أحكام القانون الخاص ضاربة جذورها في التاريخ البعيد ، فان القانون الإداري لم ينشئ كقانون له أسسه وخصائصه ومصادره واستقلاله إلا في منتصف القرن التاسع عشر و اكتمل تناسق بداه في القرن العشرين .و دالك أن نظرية القانون الإداري لم تنشا إلا بنشأة القضاء الإداري الدى تحقق وجوده كقضاء بات و نهائي في أحكامه نهاية القرن التاسع عشر.
الفرع الثاني: قانون غير مقنن
يقصد بالتقنين إن يصدر المشرع مجموعة تشريعية تضم المبادئ و القواعد العامة و التفصيلية المتعلقة بفرع من فروع القانون كما هو الحال في مدونة القانون المدني أو العقوبات ، ولا يخفى ما لتدوين القواعد العامة و التفصيلية لقانون ما من أهمية من حيث إضفائه الثبات و الاستقرار على نصوص التشريع و سهولة الرجوع إلى أحكامه.
إلا أن أحكام و مبادئ القانون الإداري لم تقنن في مجموعة واحدة فنجد مثلا إن أحكام نظرية الأعمال الإدارية و الأشخاص الإدارية ، و المسؤولية الإدارية لم تجمع و تقنن في مجموعة واحدة و يرجع عدم تقنينه إلى سرعة تطوره و تفرع وسعة مجالاته مما يجعل من الصعوبة جمع أحكامه في مجموعة واحدة خاصة و أن أحكامه في الغالب ذات طبيعة قضائية ، وإذا كان عدم التقنين يعني عدم جمع أحكام القانون الإداري في مجموعة واحدة فان ذالك لا ينفي وجود تقنينات جزئية لبعض موضوعاته ومنه وجود تشريعات خاصة بالموظفين و تشريعات خاصة بنزع الملكية للمنفعة العامة و قوانين خاصة بالتنظيم الإداري و القضاء الإداري إلى غير ذالك من المواضيع يتعذر جمعها في تقنين شامل .²

أولا: مزايا عدم تقنين
يترتب عن ميزة و خاصية عدم تقنين القانون الإداري عدة مزايا هامة منها انه يجعل القانون الإداري مرنا و حساسا يتفاعل و يتجاوب مع اعتبارات و مقتضيات المصلحة العامة المتجددة و المتطورة و المتبدلة بتبدل الظروف و الاعتبارات المختلفة التي تسود و تحكم الدولة كما أن عدم تقنين القانون الإداري يقيم و يحقق حرية القاضي الإداري و سلعته التقديرية في خلق و ابتكار المبادئ و الأسس و النظريات القانونية التي تثري نظرية القانون الإداري و تجددها و تكيفها كما يحقق التوازن بين المصلحة العامة و مقتضياتها و بين ضرورة حماية حقوق الأفراد و حرياتهم.

ثانيا: عيوب عدم تقنينه
إن عدم تقنين القانون الإداري في مجموعة واحدة جعل عيب انعدام التحديد و الثبات اللازم له كقانون يشوبه , حيث إن القانون الإداري بهذه الخاصية يجعل المخاطبين به يجهلون أحكامه فهو يكاد يكون قانونا سريا لا يعرف أحكامه و قواعده إلا قلة من المتخصصين بالقانون الإداري و أقلية المهتمين بالشؤون الإدارية كما أن عدم تقنين القانون الإداري في مجموعة واحدة جامعة شاملة لأصوله و قواعده و أحكامه المتناسخة و السريعة التطور و التبدل يجعل الأفراد المخاطبين به يفقدون الشعور و الإحساس بالاطمئنان إلى المراكز القانونية و الحقوق و الواجبات التي يخلقها و ينظمها هذا القانون ، الأمر الذي قد يؤثر في مبدأ العدالة ذاته ، و في اهتزاز رهبة و احترام الناس لهذا القانون.³
المطلب الثاني: خصائصه من حيث المضمون
الفرع الأول: قانون قضائي: (قانون من صنع القضاء
يتميز القانون الإداري أيضا بأنه قانون قضائي نشا عن طريق المبادئ و القواعد الإدارية التي خلقها القضاء و قد ساعد على ذلك عدم تقنين اغلب قواعد القانون الإداري فكان لابد للقضاء أن ينهض بهذه المهمة من خلال وضع أسسه و نظرياته.
و إذا كان التشريع ينهض في الحقيقة ببعض مواضيع القانون الإداري خاصة ما يتعلق ببعض النصوص الدستورية و التشريعية و اللائحية التي تحكم جوانب مهمة من علاقات إدارية عامة مثل: قانون الخدمة المدنية و لائحة العقود الإدارية ، فان التشريع لازال قاصرا عن مجالات أخرى كثيرة من قبل قواعد القرار الإداري و قواعد المسؤولية الإدارية و شروط الطعن بالإلغاء و ما إلى ذلك من مجالات لازال القضاء يمثل المصدر الرسمي الرئيسي لأحكامه.
و قد كشف مجلس الدولة الفرنسي عن النظريات و المبادئ الأساسية التي يقوم القانون الإداري، و استلم عنه القضاء الإداري في مصدر العديد من أحكامه، حتى أصبح دور المشرع في كثير من الأحيان مقتصرا على تسجيل ما توصل إليه القضاء الإداري من أحكام.
ودور القضاء الإداري في هادا المجال كان متميزا عن دور القضاء العادي الذي ينحصر بتطبيق القانون على المنازعة دون أن يتعداه لخلق الحلول المناسبة التي تتفق مع طبيعة المنازعات القانون الإداري .و مع دالك يتقيد القضاء في أداء مهامه وابتداعه لمبادئ و قواعد القانون الإداري بعدم مخالفة النصوص التشريعية القائمة على أساس أن القضاء إنما يعبر عن إرادة مفترضة للمشرع , أما إذا أفصح عن إرادته تلك بنصوص تشريعية فأنه يلتزم بتطبيق تلك النصوص في أحكامه .
الفرع الثاني : قانون مرن و سريع التطور
يتسم القانون الإداري بأنه قانون يتطور بسرعة تفوق التطور الاعتيادي في القوانين الأخرى ولعل ذلك يرجع إلى طبيعة المواضيع التي يعالجها ، فقواعد القانون الخاص تتميز بالثبات والاستقرار ، وقد ثمر فترة طويلة قبل أن ينالها التعديل أو التغيير ، ويعود ذلك إلى أن العلاقات التي ينظمها القانون الخاص بفروعه المختلفة " قانون مدني ، قانون تجاري ، قانون مرافعات " تتعلق بقواعد عامة تتطلب قدرًا من الاستقرار مع ترك الحرية للأفراد من تسيير الأمور الأخرى ذات الطابع المتغير في حدود القواعد العامة المنصوص عليها على عكس القانون الإداري الذي يعالج مواضيع ذات طبيعة خاصة لتعلقها بالمصلحة العامة وحسن تسيير وإدارة المرافق العامة وجانب من أحكامه غير مستمدة من نصوص تشريعية وإنما من أحكام القضاء وخاصة القضاء الإداري الذي يتميز بأنه قضاء يبتدع الحلول للمنازعات الإدارية ولا يتقيد بأحكام القانون الخاص إنما يسعى إلى خلق ما يتلاءم مع ظروف كل منازعة على حده تماشيًا مع سرعة تطور العمل الإداري ومقتضيات سير المرافق العامة .
ولعل من أسباب سرعة تطور القانون الإداري أنه يتأثر بالعوامل الاقتصادية والاجتماعية والسياسية في الدولة وهي عوامل متغيرة باستمرار وغير مستقرة نسبيًا ، فاتساع نشاط الدولة ونزعتها التدخلية وانتشار الحروب والأزمات الاقتصادية وظهور المرافق العامة الاقتصادية , وما إلى ذلك من ظواهر اقتصادية وسياسية وإدارية ، وضرورة استيعاب القانون الإداري لهذه المتغيرات ومواجهتها أدى بالضرورة إلى التطور المستمر في أحكامه.²
الفرع الثالث: قانون التوظيف بين المصلحة العامة و الخاصة
إن القانون الإداري هو القانون الوحيد الكفيل و القادر علي إيجاد و تحقيق مركز و نقطة توازن بين المصلحة العامة و الخاصة.و دالك لان القانون الإداري هو القانون الذي ينظم و يحكم الإدارة و نشاطها و منازعاتها بأسلوب خاص و استثنائي يلاءم الإدارة العامة باعتبارها سلطة عامة ويراعي ضروراتها ومقتضياتها و لوازمها لأنها تستهدف المصلحة العامة . بحيث تكون الإدارة العامة في علاقاتها القانونية مع الأفراد هي مركز أعلى و اسمي من مركزهم و دالك بمنحها امتيازات و مظاهر السلطة العامة وإعطائها حق تحريكها و ممارستها في مواجهة الأفراد حتى تستطيع الإدارة العامة أن تحقق المصلحة العامة بانتظام و إطراء و على أكمل وجه .¹


خاتمة:

تشتمل مصادر القانون الإداري على مصادر القانون بصورة عامة ، وهي عادة أربعة مصادر " التشريع – العرف – القضاء – الفقه " .
وإذا كان التشريع والعرف يعدان المصدران الرسميان للقوانين الأخرى ، بينما يمثل القضاء والفقه المصدران التفسيريان للقواعد القانونية ، فإن القانون الإداري يمنح القضاء دوراً هاماً , بل يعده أهم مصادر القانون الإداري على الإطلاق في الجزائر لتبنيها لمبدأ ازدواجية القضاء، ويكون مع التشريع والعرف مصدراً رسمياً للقانون الإداري , بينما يبقى الفقه مصدراً تفسيراً له ،