اركان القرار الاداري

مقدمة:
القرار الإداري نافذ من لحظة وتاريخ صدوره، ويسري بمواجهة الأفراد من تاريخ نشرها أو تبليغها. كذلك هو مبدأ قانوني أجمع عليه الفقهاء والقضاة حيث كان يهدف إلى "مبدأ عدم رجعية القرارات الإدارية" ذلك لاستقرار المعاملات القانونية وحمايتها وعدم المس بحقوق الأفراد واحترامها، وعدم المس بالمراكز القانونية التي تكاملت واستقرت، فقد استقر رأي الفقه والفقهاء بأن جزاء الرجعية هو البطلان، وإن القرار الإداري ذا الأثر الرجعي واجب الإلغاء.
رغم ما تقدم فإن القرارات الإدارية تنقضي بثلاثة طرق:
1- الإلغاء الإداري للقرار
2- الإلغاء القضائي للقرار.
3- سحب الإدارة للقرار: تجريد القرار الإداري من قوته القانونية بأثر رجعي من وقت صدوره لا من وقت سحبه. أي إزالة كل الآثار القانونية المترتبة على القرار المسحوب بالنسبة للمستقبل وللماضي (كأنه لم يكن منذ صدوره وذلك بمقتضى قرار تصدره السلطة الإدارية المختصة) (1).
سحب القرار الإداري يختلف عن الإلغاء الإداري
حيث الإلغاء الإداري يتحقق من تاريخ الإلغاء ومن ثم يتجرد القرار الإداري من قوته القانونية بالنسبة للمستقبل دون أن ينصرف ذلك للماضي، أي (منذ صدور القرار).
أما السحب فإن أثره يتحقق من وقت صدور القرار لا من وقت سحبه، ومن ثم يتجرد القرار من قوته القانونية بالنسبة للماضي وللمستقبل كذلك.
أي يقصد بالسحب تجريد القرار الإداري من قوته بأثر رجعي من وقت صدوره اعتبار القرار كأنه لم يكن.
هنا يجب التمييز بين سحب القرارات الإدارية المشروعة (أي المطابقة القانونية) والقرارات الإدارية غير المشروعة (الصادرة خلافاً للقانون).
مبدئياً لا يجوز للإدارة أن تقوم بسحب القرارات الإدارية المشروعة التي لا يشوبها أي عيب في أي ركن من أركان القرار الإداري. إذ إن سحب القرارات المشروعة التي لا عيب فيها يعني المس بقاعدة عدم رجعية القرارات الإدارية. لكن استثناء هذا المبدأ مثل إجازة سحب قرارات الموظفين المشروعة والمبني على عوامل واعتبارات إنسانية لا قانونية ممكن وشرط ذلك أن القرارات الإدارية المشروعة التي يجوز بسحبها لم ترتب حقاً للمعنيين فيها أو للغير.
كما يجوز للإدارة إصدار قرارها بسحب قرار إداري غير مشروع، فإذا أصدرت الإدارة قراراً غير مشروع أي قرار معيب بأحد أركانه سواء كان معيباً بالاختصاص أو بالشكل المقرر أو معيباً في مجمله أو سببه أو ركن الغاية. فإن مثل هذا القرار يعد غير مشروع، وللقضاء الإداري الحق في الحكم بإلغائه فيما لو التمس المتضرر أو طعن فيه أمام القضاء، لذلك المنطق يسمح للإدارة بأن تقوم بنفسها بفعل ما سيفعله القضاء ولها أن تسحب قرارها غير المشروع، إذ إن عدم المشروعية جزاءها الإلغاء القضائي. وقد اشترط ذلك أن يتم السحب خلال المدة التي يجوز فيها طلب إلغاء القرار الإداري أمام القضاء الإداري وتدعى (بمهلة الطعن). فإن كان القرار الإداري غير المشروع مهدداً قضائياً بالإلغاء فإنه يجوز للإدارة أن تقوم بسحبه تفادياً لإجراءات التقاضي والحكم في الدعوى.
وبعد انتهاء (مدة أو مهلة الطعن) فيصبح القرار محصناً بعدم جواز سحبه تنفيذاً لمبدأ استقرار الأوضاع القانونية المترتبة على القرار الإداري.
إن للسلطة الإدارية الرجوع عن كل قرار إداري مخالف للقانون خلال مدة الطعن، أي للإدارة أن تسترد قرارها غير المشروع خلال مدة المراجعة بالإلغاء.
ومعظم القوانين جعلت مدة الطعن شهرين (60 يوماً) وللإدارة حق العودة عن قرارها الإداري المخالف للقانون ضمن هذه المدة، علماً بأن مدة سحب القرارات الإدارية غير المشروعة تمتد بحالة الطعن أمام القضاء الإداري، فللإدارة في هذه الحالة سحب قرارها أثناء نظر القضاء لدعوى الإلغاء طالما لم يصدر حكم بالدعوى، أي لها أن تقوم بسحبه أثناء نظر الدعوى وحتى قبل النطق بالحكم فيه.
يجوز للإدارة إصدار قرار إداري غير مشروع، فإن أصدرت الإدارة قرار غير مشروع (قرار معين) بأركانه، سواء كان معيباً بالاختصاص أو بالشكل المقرر أو معيباً بمجمله أو سببه أو ركن الغاية فإن مثل هذا القرار يعتبر غير مشروع.
مما تقدم كله يتضح أن صدور القرار معيباً أعطى الإدارة حق تصحيح القرار عن طريقي الرجوع فيه، حيث إن تصحيح الخلل الذي يمس مبدأ المشروعية هو التزام قانوني يتوجب على الإدارة القيام فيه، والقيود التي وضعها القانون على هذه المهمة وكان يقصد إنهاء القرارات المخالفة للمشروعية، على الرغم من حرص المشرع والقانون على مبدأ استقرار الأوضاع التي كسبها الأفراد بهذه القرارات.
لذا ابتدع القضاء الإداري (قيد الميعاد) وقصر حق الرجوع على مدة زمنية، تمشياً مع مبدأ الاستقرار تقييداً الحرية الإدارة بممارسة حقها بالرجوع بالقرار المعيب واحتراما لحسن نية المستفيد، ومنعاً من أن تصاب قرارات الإدارة بحالة عدم الاستقرار. ورغم قيد الميعاد فقد أطلق المشرع يد الإدارة بالرجوع وسحب قراراتها بحالات استثنائية سميت الاستثناءات الواردة على مدة السحب، يجوز فيها عدم التقيد بالميعاد وهي:
أولاً: حالة انعدام القرار الإداري ويكون ذلك بحالة قيام فرد عادي ليس له صفة الموظف بأعمال الإدارة أو قيام سلطته الإدارية بالتعدي على اختصاصات سلطة أخرى (اغتصاب السلطة).
ثانياً: حالة الغش والتدليس.
بحال حصل شخص ما على (فرد ما على قرار إداري نتيجة غش أو تدليس) وبهذه الحالة تنعدم حسن النوايا لدى المستفيد من القرار ويكون الغش والتدليس الذي قام به هذا الفرد الدافع للإدارة لإصدار هذا القرار.
وبهذه الحالة يجوز للإدارة أن تسحب هذا القرار دون التقيد بمدة معينة، فالسلطة حق استقرار العمل القانوني والإداري الذي صدر عنها دون التقيد بمدة معينة، لأن هذا العمل الإداري وقع منها بناء على الحيلة التي قام بها المستفيد من هذا القرار والحيلة تفسد كل شيء والحق هنا بسحب القرار الإداري الناشئ عن الغش والتدليس هو للسلطة التي أصدرته أو للسلطة الرئاسية لها.
القرارات الادارية، بقلم المقدم د. عبدالله محمد محمود
تعد القرارات الادارية من أهم مظاهر الامتيازات التي تتمتع بها السلطة الادارية والتي تستمدها من القانون العام, وأيضا وسيلتها المفضلة في القيام بوظائفها المتعددة والمتجددة في الوقت الحاضر لما تحققه من سرعة وفاعلية في العمل الاداري, وامكانية البت من جانبها وحدها في أمر من الأمور دون حاجة إلى الحصول على رضا ذوي الشأن أو حتى معاونتهم, وذلك بانشاء حقوق للأفراد أو فرض التزامات عليهم, هذا بالاضافة إلى قدرة الادارة على تنفيذها تنفيذا مباشراً وبالقوة الجبرية. ولا يستطيع أحد انكار أهمية التمييز بين العمل الاداري والعمل التشريعي لما لكل منهما من آثار قانونية هامة, فمن المسلم به ان القرارات الادارية الصادرة من السلطة التنفيذية بمختلف أنواعها يمكن الغاؤها والتعويض عنها بواسطة القضاء الاداري, على عكس القوانين التي لا يجوز الطعن فيها إلا وفقا للطرق الدستورية المقررة في النظام القانوني للدولة, هذا بالاضافة إلى عدم مسئولية الدولة عن القوانين في فرنسا ومصر إلا في حالات استثنائية. وتردد الفقه والقضاء الاداري في فرنسا ومصر في التمييز بين العمل الاداري والعمل التشريعي بين معيارين هما: المعيار الشكلي والمعيار الموضوعي. وتعد مسألة التمييز بين العمل الاداري والعمل القضائي من المسائل التي تتسم بالدقة والتعقيد, ويرجع ذلك إلى التشابه القوي بين الوسيلة التي تستخدمها الادارة في القيام بمهام وظيفتها والتي تعرف بالقرار الاداري وبين الوسيلة التي يستخدمها القضاء في الفصل في المنازعات التي تعرض أمامه والتي تعرف بالحكم القضائي, وتنقل كل منها حكم القانون من حالة العمومية والتجريد إلى حالة الخصوصية والواقعية. ودفع هذا التشابه القوي بين العمل الاداري والعمل القضائي بعض الفقهاء إلى القول بوجود سلطتين للدولة, ولكن الرأي الراجح هو الذي يذهب إلى وجود سلطات ثلاث للدولة.
أركان القرار الاداري اختلف الفقهاء حول تحديد أركان القرار الاداري, وان كان هذا الاختلاف يرجع أساسا إلى التقسيمات والمصطلحات التي أطلقوها أكثر من رجوعها إلى المضمون والمعنى, ونرى ان القرار الاداري الصحيح الذي انتهى إليه القضاء والفقه يقوم على أركان خمسة هي: 1ـ ركن السبب: السبب هو الحالة الواقعية أو القانونية التي تسوغ تدخل الادارة لاصدار القرار لاحداث مركز قانوني معين يكون الباعث عليه ابتغاء مصلحة عامة. والحالة المادية مثل الفيضان والمظاهرات العامة والزلازل التي تهدد النظام العام بمفاهيمه المختلفة وتدفع السلطة العامة للتدخل. أما الحالة القانونية فتتمثل في ارتكاب الموظف العام مثلا مخالفة إدارية تشكل جريمة تأديبية تدفع الادارة إلى التدخل بسلطتها العامة لتحدث في حق هذا الموظف مركزا قانونيا هو العقوبة ابتغاء مصلحة عامة هي حسن سير العمل. ولايعد سبب القرار الاداري عنصرا شخصيا أو نفسيا لدى متخذ القرار, بل هو عنصر موضوعي خارجي عنه من شأنه ان يبرر صدور هذا القرار. 2 ـ ركن الشكل: يعرف الفقه الشكل بأنه (المظهر الخارجي الذي يتجسده القرار الاداري للافصاح عن ارادة الجهة الادارية) . ولا تخضع القرارات الادارية بكافة أنواعها الفردية والتنظيمية من حيث الأصل لأية أشكال خاصة, فقد تكون مكتوبة أو شفهية أو مسببة أو غير مسببة صريحة أو ضمنية, حيث انها تعبير السلطة الادارية عن ارادتها متى توافرت للقرار الاداري بقية أركانه. واستثناء من هذا الأصل تخضع القرارات الادارية لأشكال معينة وذلك إذا استلزم المشرع تسبيب القرار أو نشره أو ان يمر بخطوات محددة قبل اصداره, كاجراء وتحقيق أو استطلاع رأي جهة معينة, ويترتب على عدم اتباع السلطة الادارية لهذه الاجراءات اصابة القرار بعيب الشكل. 3 ـ ركن المحل: يعد ركن المحل من الأركان الأساسية للقرار الاداري, ويعرفه القضاء بأنه (المركز الذي تتجه إرادة مصدر القرار إلى احداثه والأثر القانوني الذي يترتب عليها حالا ومباشرة) . وهذا الأثر هو انشاء حالة قانونية معينة أو تعديلها أو إلغاؤها. وينبغي لصحة القرار الاداري ان يكون محله ممكنا وجائزا قانونا, وان يصدر استنادا إلى مجموعة القواعد القانونية المتدرجة في النظام القانوني للدولة والتي تشمل الدستور والقوانين العادية واللوائح والمبادئ القانونية العامة, والعرف الاداري وأحكام القضاء والقرارات الادارية السابقة.
4 ـ ركن الغاية أو الباعث: المقصود بهذا الركن هو الهدف النهائي الذي تبتغيه الادارة العامة من قرارها الاداري, وينبغي ان يكون الهدف دائما هو تحقيق المصلحة العامة مثل قرار الضبط الاداري الذي يهدف إلى المحافظة على النظام العام. وتختلف الغاية عن النتيجة المباشرة للقرار, فإذا نظرنا مثلا للائحة المرور فسنجد ان الغاية من اصدارها ليس الحد من حريات الأفراد, بل تنظيم سلوكياتهم في الشوارع للمحافظة على أرواحهم والنظام العام. وإذا كانت السلطة الادارية تهدف من قرارها الاداري تحقيق غاية غير مشروعة أو نفع شخصي فيفقد هذا القرار أحد أركانه ولا يعد قرارا اداريا ويشوبه عيب الانحراف في استخدام السلطة أو سوء استخدام السلطة.
5 ـ ركن الاختصاص: يعرف الفقهاء ركن الاختصاص بأنه (صلاحية رجل الادارة للقيام بما عهد إليه به في الحدود الموضوعية والمكانية والزمانية التي يبينها القانون, ويقوم ركن الاختصاص وفقا لهذا التعريف على عناصر أربعة وهي: ـ عنصر شخصي: يعني تحديد الأشخاص الذين يمنحهم القانون حق مباشرة العمل الاداري. ـ عنصر موضوعي: يعني تحديد أعمال كل عضو اداري حيث لا تجوز له مباشرة غيرها. ـ عنصر متكافئ: يعني تحديد النطاق المكاني الذي يباشر فيه رجل الادارة سلطاته الادارية. ـ عنصر زماني: يعني تحديد الفترة الزمنية التي يجوز فيها لرجل الادارة ان يباشر أعماله وتنتهي بعدها ولاية اصداره.